没有腐败也要公开立法[转贴]

作者：长平专栏 《21世纪经济报道》披露了一个里程碑式的案例：商务部条法司巡视员郭京毅因涉嫌受贿，已被中央纪委和最高人民检察院调查多日。郭京毅在商务部任职20余年，一直参与和负责外资法律、投资法律的制定及修改。如果涉嫌罪名查证属实，这可能成为国内第一起在法律制定过程中的官员受贿案件。 最容易被忽略的往往是常识。从道理上说谁都知道，任何权力不受监督都可能产生腐败，但是在实践中存在很多盲区，很多人都盯着执法环节的腐败。其实执法只是下游权力，立法在它的上游，属于更大的权力。权力越大，腐败的危害也越大。立法的权力一旦被腐蚀，受到不公正对待的将是所有的相关单位和个人，而不是执法腐败中一对一的个例。郭京毅案使人猛然醒悟，应该高度重视立法腐败。 舆论一再强调另外一个常识：反腐不仅仅要加大查处力度，更要从一开始就公开透明。公开立法才能更好地防止腐败行为。如果腐败行为是指具体的犯罪案例的话，那么我想进一步说，公开立法不仅仅是反腐的需要，它还关系到更多的重要议题，就算没有腐败发生，立法也要公开。 法治不一定都是好的，只有以民主为基础的法治才是现代文明所追求的治理原则。中国战国时代的法家也提倡法治，但那是给国王出主意，制定一套规矩来统治百姓，这些规矩当然管不到国王自己，甚至刑不上大夫。现代文明所追求的法治，有其相反的指向，首先是用来约束统治者的权力的，其次才是让普通民众守规矩，因为一旦权力被滥用，坏处远远大过普通人的犯上作乱。在学术文章中，前者叫做“以法治国”（rulebylaw），后者叫做“依法治国”（ruleoflaw）。前者立法不一定公开，统治者根据自己的利益来制定就行，当然也常常开门纳谏，但所需要的谏言都是站在统治者的立场献计献策，或者为了执行的顺利而安抚民心，拿出不重要的部分征求一下意见。 后者则是民主意义上的现代法治，认为国家权力属于人民，统治者不过是人民授权行事，共同商量出一些办法来和谐共处。在这个意义上，立法就是社会各个方面的利益博弈，其中当然也包括法治精神本身作为一种利益在内，比如平等、正义、公道等，但更多的是纯粹功利的博弈。我国的政治和法律从来都坚持一切权力属于人民，人民代表大会是最高权力机关，掌握着立法大权。但是在传统和实践中，行政部门在立法中起着至关重要的作用。 我国的立法程序通常是提案、审议、表决和公布四个环节。前两个环节在立法中所耗用的时间、所发生的争议和修正，占了大半的比例，相当多的立法案例中，这两个环节都由行政部门主导。郭京毅所经管的立法议程就属于这种情形。即便按照《政府信息公开条例》的规定，立法显然“涉及公民、法人或者其他组织切身利益”，且“反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况”，应该予以公开。但实际情况是，假如郭京毅不因腐败被查处，普通百姓没有人知道他的工作情况。从理论上说，立法的最终权力在于人大，但是《政府信息公开条例》并不能管到人大的事，还需要专门的立法来规定人大的立法公开。 前不久，全国人大常委会委员长会议决定，今后全国人大常委会审议的法律草案，一般都予以公开，向社会广泛征求意见。这是一个很好的消息，不过还有一个常识需要强调，那就是法律教科书中常说的只有程序正义才能保证实体正义。就立法而言，良法从来出自好的程序。但是实践中大家几乎忘了这一点，一说公开就以为是公开法律草案文本，大家在文本上争来争去，最后一落到立法的程序中去，谁也不知道自己的意见起到了什么作用。 很多法律的制定都会经历较长的时间，有一些我们知道发生了争议，比如《物权法》，但不知道具体投票的委员中是谁在争，他赞成或者反对的理由是什么，最后又是怎样被说服的。还有一些法律，比如《保护个人信息条例》，我们几乎没有听到反对的声音，但还是迟迟不能出台。这时民众更需要知道是哪个环节出了问题，应该怎样去推动它。 也只有公开立法程序，包括程序中代表委员的具体意见，民众及下级人大代表才能知道他是否很好地履行了代表委员的职责，由此考虑下一次还选不选他。我们去搜索一下新闻，都可以知道希拉里、奥巴马或麦凯恩在伊拉克战争上投了什么票，在减税问题上持什么意见，如果不知道自己的代表委员在事关自己切身利益的立法上是什么态度，这是说不过去的。