七成纠纷未经复议直接进入诉讼
尽管《行政复议法》推行已近10年,但依然有不少人不知行政复议为何物。作为民告官的法律途径之一,人们如果不服政府职能部门作出的决定,可向行政复议机关提出复议申请,后者将对该决定进行合法性、适当性审查。
“比如司机如果不服交警的处罚,就可到相应的公安局申请行政复议,交警的处罚究竟合不合理,公安局的行政复议机构会进行裁定。”中山市法制局行政复议科科长吴春生介绍。
行政复议与行政诉讼是民告官的两种法律途径,相比于行政诉讼,行政复议虽然不花钱、省时间,但并没有得到公众的青睐。在我国,现有70%的行政纠纷,未经行政复议直接进入行政诉讼。
“在制度自身没有重大瑕疵的情况下,行政复议的受案数理应大大超过行政诉讼的受案数。”中山大学法学院行政法专家毛玮介绍。
最关键的原因当属行政复议制度本身的缺陷———同一个部门,既当“运动员”,又当“裁判员”,怎能令老百姓信服?上级机关也常常会照顾下属,“官官相护”。
艰难试点
职能部门不愿移交行政复议权
去年9月16日,广东等8个省市被国务院法制办确定为行政复议委员会试点单位。从此,广东开始了解开行政复议死穴的历程。
省法制办有关负责人介绍,试点的最大难点在于———集中行政复议权。今年初,省政府决定在深圳、汕头、中山三市先行试点。
其中,中山被寄予了特别的期望。由于中山下面没有县区,无需从县区开始试点,改革可以一步到位,因此省法制办希望中山率先做出成绩,供其他城市借鉴。
在梁荣佳看来,集中行政复议权最大的阻力来自政府职能部门。目前,中山公安、劳动、司法、林业、海洋、渔业、民政等部门都拥有行政复议权,按照现行行政复议制度,这些部门可以自行裁决各自领域的行政复议案件。而一旦推行行政复议委员会,它们将被要求移交行政复议权,“一些部门不太理解,有抵触情绪。”
为此,梁荣佳多次找有关部门领导沟通和解释。中山市政府也大力支持行政复议委员会试点工作,市长李启红多次召集相关部门领导开协调会。省法制局有关领导也到中山调研,帮助解决试点工作中的困难。
经过反复协调,今年5月,中山市公安局终于表态支持试点行政复议委员会。“作为受理行政复议案件最多的部门,市公安局最不愿意移交行政复议权,它表示支持后,其他部门也就纷纷效仿。”
方案出台
独立机构集中受理行政复议案件
“行政复议委员会独立于政府职能部门,它可以超脱于部门利益”,毛玮认为,由行政复议委员会归口受理行政复议案件,克服了以往行政复议过程中,政府职能部门既当“运动员”又当“裁判员”的弊端,可以提高行政复议的社会公信力。
“运动员”与“裁判员”的角色明晰之后,固然可以规避政府职能部门立足自身利益乱吹哨,但行政复议权相对集中后,又如何避免“裁判”吹“黑哨”?有人质疑,行政复议委员会虽然独立于政府职能部门,但终究是隶属于政府的机构,在核查案件时会不会偏袒同僚,依然是个未知数。
对此,梁荣佳介绍,中山已有应对之策。行政复议委员会的“判官”由常任委员和非常任委员组成,其中,常任委员职位均不安排行政机关工作人员兼任,而非常任委员由行政机关以外的法律界专业人士、离退休人员和专家学者担任。
“也就是说,断案‘判官’都是和案件没有利益瓜葛的人,他们天然趋向于公正,这足以打消人们的疑虑。”
改革方向
一个城市只设一个行政复议机构
行政复议委员会试点工作正在全省广泛地开展。记者获悉,汕头也开始了相关调研,深圳已经调研完毕,即将出台试点方案。
中山此次移交行政复议权的只有市属部门,中央、省垂直管理部门依旧保留行政复议机构。省法制办表示,条件成熟后可考虑只设立一个行政复议机构,将所有部门的行政复议人员作必要的整合。对此,中山方面明确表示,将向全市只设立一个行政复议机构的目标靠拢。
毛玮坦言,行政复议委员会实质上违反了《行政复议法》条例,但这种违法实质上反映了行政复议发展趋势。
面对飞速变换的现实,《行政复议法》实施近10年来,越来越多地暴露出种种不适。今年1月19日,国务院法制办主任曹康泰明确表示:“要适时修改行政复议法”。广东的所作所为,正是《行政复议法》修改的方向。
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